【緊急法】源於港督爭權 殖民時期遺留惡法？

香港真实发声

近日有意見認為行政長官林鄭月娥可引用《緊急情況規例條例》應付已經持續兩個多月的反修例風暴。對於這部能授予政府極大權力的法例，坊間多數形容它為殖民地時期遺留的惡法，但不少人實際都不清楚這部法例百年來的發展經過。

現行香港法例第241章《緊急情況規例條例》（下稱《緊急法》）規定：「在行政長官會同行政會議認為屬緊急情況或危害公安的情況時，行政長官會同行政會議可訂立任何他認為合乎公眾利益的規例」，這些附屬規例內容範圍涵蓋審查傳媒、禁止集會、管制交通、沒收財產、修訂法例、強制服務、遞解離境等等，政府甚至能夠「對違反該等規例或任何在香港施行的法律的人的拘捕、審訊及懲罰」，相關罰則最高可達終身監禁，而規例的有效時期更加可持續至另行命令廢除為止，而這樣一部權力極其廣泛的法例，它過去的演變與應用歷史又是怎樣的呢？

緊急立法源於一戰
海員罷工致恆常化

《緊急法》給予港督或特首的緊急立法權力，實際是過去殖民地政府與倫敦鬥法爭權的成果。早在1844年香港開埠不久之時，立法局曾經通過條例讓總督在「緊急狀況（exigency）」下取得行政局同意後實行戒嚴法，容許他們發出的公告直接具備等同獲立法局通過的法律效力，但該條例次年便遭倫敦方面以違憲且不合理為由否決；接着1856年英法聯軍之役、1884年中法戰爭以至1911年辛亥革命期間，港英政府都得想方設法應付在香港社會的動盪局面，然而英國中央始終堅持不肯下放緊急立法權力。及至1914年爆發第一次世界大戰，當時的港督引用了一條1896年的樞密院敕令（order-in-council）授權自己訂立規例確保殖民地治安及防務，而感受到戰爭壓力的英國本土其後於1916年也不得不發出樞密院令（order-of-council）追認其決定。

港英政府從1914年獲得的這種戰時緊急立法權力涵蓋了審查傳媒、遞解離境、管制交通、沒收財產、限制出入口等範疇，而且敕令授權時限得由港督自行公告終結，可謂是初具《緊急法》雛形。直至1922年初海員大罷工發生一個月餘後，立法局於2月28日快速通過《緊急法》，同日港督與行政局便據此訂立規例擴大警權和檢查電報、郵件，在3月2日又追加另一條規例容許警隊徵用煤炭、木柴、食品等物資，不過罷工運動在3月8日已經宣告結束，而相關規例次日隨即被廢除，倫敦殖民地部卻要到5月11日才收到《緊急法》文本，至於英皇允許《緊急法》的通知回報香港更加是下一年的事情了。這樣看來，與其說《緊急法》是港英政府賴以處理海員罷工的主要手段，倒不如將罷工視為提供了一個讓《緊急法》通過的契機。

特別值得注意的是，港督於《緊急法》通過後的1922年7月才公告敕令授權中止，換言之，《緊急法》給予港督的大部份權力早在通過前就存在好幾年了。前香港大學政治與公共行政學系教授邁樂士（Norman Miners）比較過1922年《緊急法》與兩道樞密院命令的內容後，發現《緊急法》「可能訂立規例的各種主題類別……只複述了1916年5月12日樞密院令列舉的主題類別，以及1896年敕令中所列出的其他事項」。他還指出1922年《緊急法》似乎有意未參考英國《1920年緊急情況權力法》來撰寫，導致前者不像後者那樣要求先行宣告緊急狀態才能訂立規例，同時也沒有規例須提交立法機關作後續審議的規定。